Artigo em Foco: Avaliando a Capacidade de Governo: Reflexões sobre a Experiência do Prêmio “Municípios que Fazem Render Mais”
 
O artigo de Francisco Fonseca, Ricardo Beltrão e Otávio Prado analisa a experiência do prêmio “Municípios que Fazem Render Mais”, desenvolvido por pesquisadores do Centro de Estudos em Administração Pública e Governo (CEAPG) da Fundação Getulio Vargas de São Paulo (FGV-EAESP), e aplicado aos municípios dos estados do Sul do Brasil, em 2010, e nos do estado de São Paulo, em 2011.
 
O prêmio avaliou aspectos da administração municipal, tais como sua contribuição ao desenvolvimento local, a abertura de canais à participação popular, a transparência da gestão, a institucionalização das políticas adotadas e a combinação entre responsabilidade fiscal e responsabilidade social, entre outros.
 
A partir do conceito “triângulo de governo”, desenvolvido por Carlos Matus em seu conhecido método de planejamento governamental, o chamado Planejamento Estratégico Situacional (PES), o artigo investiga, especialmente, a “capacidade de governo” dos municípios inscritos – voluntariamente – no prêmio. A “capacidade de governo” – objeto específico de avaliação do prêmio – compõe um dos três vértices do “triângulo de governo”: os outros dois são o projeto de governo e a governabilidade.
 
Os autores descrevem os pressupostos do prêmio, assim como os critérios e a metodologia que foram adotados. Apresentam, também, reflexão sobre o desafio que representa avaliar gestões municipais, sobretudo as escolhas teóricas e metodológicas realizadas. Aqui, ressaltam que, seja para fins de uma premiação, seja para uma pesquisa acadêmica, a preocupação com escolhas teóricas e metodológicas é fundamental para o êxito do que se pretende analisar.
 
No processo de desenvolvimento e de aplicação do prêmio, os autores destacaram diversos aspectos. O primeiro refere-se a um conjunto de temas relacionados ao padrão de comparação de realidades distintas, tais como: o impacto das desigualdades historicamente herdadas, o nível de desenvolvimento econômico, a renda per capita, os elementos que permitem a observação do desempenho da gestão, as restrições fiscais, a cobertura de políticas sociais e a infraestrutura existente. Para os pesquisadores, esses aspectos exigem, quando se comparam municípios, que se escolham critérios – por meio de indicadores – capazes de cotejá-los, levando em conta suas diferenças, isto é, se considerem os contextos de acordo com os quais os governos locais atuam: esse é um ponto crucial ao argumento do texto.
 
Em decorrência, um segundo aspecto, operacional, diz respeito à escolha de indicadores qualitativos e quantitativos capazes de reconhecer os aludidos diferentes contextos dos municípios participantes: a comparação por faixas populacionais (até 50 mil habitantes, de 50.001 a 250 mil habitantes e acima de 250.001 habitantes), os indicadores voltados aos temas de competência municipal (isto é, políticas públicas constitucionalmente vinculadas aos municípios) e os indicadores que informassem sobre as condições de atuação dos prefeitos (caso da renda per capita, do orçamento etc.). Com tais definições, a comparação entre municípios tornou-se mais equânime do ponto de vista de métricas capazes de relacionar situações diferentes. Embora o método da premiação tenha sido basicamente qualitativo – análise de questionários e observação in loco –, os indicadores contribuíram para a tomada de decisão dos especialistas que julgaram os municípios e subsidiaram a reflexão sobre a capacidade de governo.
 
Um outro aspecto relaciona-se aos desafios do trabalho de campo. Procurou-se evitar que o prêmio tivesse uma “visão oficialista”, por isso a coleta de informações incluiu consultas à oposição e a pessoas/grupos autônomos, de maneira formal e/ou informal. Além disso, os comitês de avaliação do prêmio foram constituídos por membros independentes: professores, pesquisadores e especialistas em administração pública, da EAESP e de outras instituições parceiras, com total autonomia perante os municípios inscritos, em suas diversas etapas.
 
Um quarto aspecto refere-se à expressão “render mais”, que, de maneira alguma, implicou a adoção de um modelo único de gestão. Os pesquisadores verificaram formas distintas de um município “fazer render mais”, o que significou olhar para a diversidade, um dos pressupostos do prêmio. Dessa forma, o resultado do prêmio confirmou um de seus mais importantes pressupostos.
 
Por fim, a reflexão sobre o papel do referencial teórico de Carlos Matus, utilizado como inspiração ao prêmio, igualmente foi muito importante para o seu desenvolvimento. Isso porque a relação entre os três vértices do “triângulo de governo” sintetiza os desafios da gestão pública e, sobretudo, de sua avaliação. Tais desafios demonstraram, segundo os autores, que o construto teórico/metodológico do planejamento estratégico situacional, notadamente a questão da “capacidade de governo”, pode ser tomado como referência conceitual para a análise das gestões, notadamente em perspectiva comparativa, uma vez que inspirou indicadores (qualitativos e quantitativos) comparativos. Nesse sentido, deve-se ressaltar os cruzamentos de dados (indicadores) realizados pelos pesquisadores, demonstrando como os municípios estavam, de fato, em condição distinta de governar: os referidos contextos.
 
Os autores argumentam que o prêmio pretendeu valorizar a gestão pública como um todo, e não apenas um programa governamental, o que implicou a avaliação de diversos quesitos voltados à “capacidade de governo”, notadamente, reitere-se, a transparência dos recursos públicos, a existência de canais de participação popular, a combinação entre as responsabilidades fiscal e social, a institucionalização de políticas exitosas, o apoio ao desenvolvimento local, entre outros. A ideia é que as duas edições do prêmio pudessem inspirar outros municípios a fazer reformas democratizantes, na perspectiva de se atingirem fins semelhantes, porém com meios – formas de governar – distintos. Assim, a avaliação da capacidade de governo não se ateve à simples prestação de contas, representando, portanto, um passo em direção a um maior controle social dos cidadãos perante o poder público.
 
Os pesquisadores consideram que essa premiação inovou ao tentar avaliar a gestão municipal como um todo e, sobretudo, impôs desafios teórico/metodológicos de interesse tanto do mundo acadêmico como da administração pública, que, nesse sentido, se articulam em prol da democratização – em sentido amplo – do Estado, no nível municipal, no Brasil.
 
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